前言

從十二五規劃，中央經濟會議，到黨的十八大，一路走來，“新城鎮化”已儼然成為中國當前政治、經濟、社會等多方面的“時代最強音”。從黨刊黨報到街頭小報，從主流媒體到個人博客，從政府機關到街頭巷尾，“新城鎮化”正成為當前全國人民最熱衷的話題。

“新城鎮化最終是人的城鎮化”，人的問題終究還是要落實到最基本的“衣食住行”上。作為人民“衣食住行”的最直接的保證，“新城鎮化”階段的城市基礎設施建設背負著與其他階段所不一樣的歷史使命，自然也催生了其自身與眾不同的特點。

新城鎮化背景下城市基礎設施建設的新特點繼而給以政府主導，融資渠道相對單一的現存城市基礎設施建設投融資體系帶來了巨大的挑戰。回顧中國城市基礎建設投融資體系的建立過程，我們不難發現其自身存在的政企不明，權責不明，規劃不系統，體系不健全等先天缺陷。但當前中國發展至大力推進新城鎮化的階段，已經到了政府逐漸放手，給平臺更多自由發展空間的時候。

作為一位偉大的母親，最初“生養”平臺的地方政府，現階段如何正視自己風華正茂的子女，如何由幕前逐步向幕后轉換自身的角色，如何把握好政府主導，市場運作的尺度？同時，作為已長大成人、可獨當一面的子女，面對新城鎮化的巨大歷史使命，如何增強自身獨立運作能力，建立企業的盈利模式，在解決自身生存發展問題的前提下實現對母體—地方政府的反哺，最終實現自己的政治，經濟，社會價值。南京卓遠在本期的視界中對相關問題給出了我們的答案。最后，我們通過對投融資體系建設較為成熟的英美兩國的體系介紹和利弊分析給處于轉型中的中國城市基礎設施建設投融資體系帶來一些新的思考和啟示。

南京卓遠寄希望通過本期的卓遠視界助投身中國新城鎮化事業的各地地方政府及投融資平臺認清現實，理清思路，在新城鎮化建設的汪洋大海中揚帆遠航。

         第一篇 新城鎮化背景下基礎設施建設的新特性

南京卓遠資產管理有限公司 副總經理王樂

當前，中國經濟面臨投資與出口后勁不足等問題，而內需不足在短時間內又無法快速提振。投資、消費結構已接近“臨界點”的判斷基本形成共識，尋找新的驅動，調整投資結構迫在眉睫。住建部副部長仇保興近日在第七批城鄉規劃督察員培訓暨派遣會上講話指出，傳統城鎮化模式積累的問題和矛盾日益突出，城鎮化轉型刻不容緩。

一、新型城鎮化的內涵

十八大報告明確提出：堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。可見未來的城鎮化進展中不再是鋼筋水泥式的“城市化”，更強調消費結構升級、信息化城市、智能化城市。

李克強總理在論述城鎮化時始終強調將城鎮化與其他配套改革聯系起來，協調推進工業化、城鎮化、農業現代化，發揮城鎮化綜合效應，釋放內需巨大潛力。一位接近國務院高層的人士表示，未來新型城鎮化有可能成為推動財政金融、戶籍制度、公共服務等改革和行政區劃等調整的平臺。

新型城鎮化模式強調公共服務均等化和城鄉統籌發展，加上勞動力供給趨緊，過去收入分配（居民和企業、政府之間，城鎮居民內部，城鄉之間）中的不平衡將降低。從需求面來看，在增加城鎮基礎設施投資的同時，這將有利于擴大城鄉居民消費，促進消費率的上升。從供給面來看，未來的城鎮化對勞動生產率的提高的作用將弱于此前。如何在改善分配的同時提高經濟效率，將成為新型城鎮化面臨的主要挑戰。

二、城市公共基礎設施的基本特性

城市公共基礎設施與服務就城市而言是“確保其正常運轉的能源流、信息流、凈水流、雨水流、污水流、人流、貨流的載體”，這些載體的存在和發展成為城市聚集所帶來的人口集中、環境污染、交通混亂等城市頑癥進行了疏導和根治，促進城市運轉步入良性循環。它是城市生產、生活最基本的承載體，是城市物質形式最重要的組成部分，也是城市和鄉村之間最顯而易見的區別。其有以下特征：

1、使用的公用性。即城市公共基礎設施一般不是為某個人、某個單位所專用的，所有在其使用范圍內的城市居民和從事生產、運營及其他活動的單位都可使用。

2、服務的非盈利性。城市公共基礎設施與服務都具有社會化的性質，建設的主要目的是達到一定的社會效果，如改善人民的生活條件和環境，為城市的生產和運營提供更為方便的條件，保證城市和人民的安全等等。大多數城市公共基礎設施的使用不是以經濟為衡量標準，而是以服務范圍和服務對象的多少、服務水平的高低為標準，有些設施的使用則是無償的或是象征性的收費。

3、價格的控制性。城市公共基礎設施的使用價格在我國市場經濟發展到目前的情況下，大多數仍由政府控制，實行政府定價或指導性價格，常常是寧可政府襯貼，也不允許隨便漲價。

4、建設的超前性。城市公共基礎設施內容廣泛，其建設項目一般都是具有規模大、投資多、施工周期長的特點。而城市的發展則需要公共基礎設施建設的同步服務，所以，在公共基礎設施的建設和規劃中，一定要注意超前建設，注意各種能力的同步形成。超前與同步主要是城市社會經濟建設和發展的需要。

5、建設資金回收的間接性。由于城市公共基礎設施具有非盈利性特點，其建設投入往往無法直接從公共基礎設施的運行收益中收回，除了一些有明顯經濟效益的基礎設施項目外，大多數公共基礎設施體現的主要是社會效益，只有通過社會生產環境和生活環境的改善，在促進經濟社會發展過程中，從中增加的政府稅收中得以補償，這也決定了城市公共基礎設施與服務通常要由政府進行規劃和投資興建。

6、區域性。城市公共基礎設施服務賴以生存的網絡建設，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建設網絡是可行的，而在人口密度較小的農村地區建設網絡顯然是不經濟的(至少在目前的技術經濟條件下是這樣)。因此，根本不可能建設一個全國性的網絡系統，只能是以單個城市為基礎形成區域性性的網絡。

三、新型城鎮化下基礎設施建設的新特性

新型城鎮化要求公共服務均等化和城鄉統籌發展，客觀上首先需要在區域發展和交通領域實現機會均等化，即公共基礎設施及服務的均等化。主要特征包括：

1、服務的盈利性。隨著公共基礎設施建設投資主題日趨多元化，為確保基礎設施能得到可持續的運營和管理，目前的公共基礎設施運營通常都需要維持一定水平的盈利性。但這樣的盈利性相比于其他行業的盈利水平總體較低，盈利水平通常維持在保證項目正常運營和投資主體的合理回報的水平上。

2、跨區域性。由于公共基礎設施的投資規模均較大，在維持低水平的服務價格基礎上，需要盡可能擴大服務范圍，擴大潛在用戶規模，以攤低人均成本，降低運營成本，從而實現服務價格的低水平。通過基礎設施投資，使得距離進一步縮短，內陸中心城市將在部分制造業領域獲得一定的競爭力。

3、投資主體的多元化。隨著新型城鎮化的不斷拓展及跨區域發展，公共基礎設施的投資市場不斷擴容，以往僅依靠政府來完成公共基礎設施投資建設和服務供給的模式已經日益困難，吸引更廣泛的投資主體參與公共基礎設施的投資建設已勢在必行。當前參與公共基礎設施的投資主體包括了國有企業和民營企業，投資規模日趨增大。

4、投資的風險、責任、回報分散。盡管大多數城市公共基礎服務行業有需求穩定、現金流量大、政府關心、社會關注等投資優勢，但與其它行業一樣，同樣存在投資風險，特別是城市公共基礎設施與服務投資額大、涉及政治和社會等多種因素、建設期和回收期長，投資風險更具獨特性。在政府承擔全部投資時，所有風險、責任和回報都由政府承擔。在市場化條件下，則是按照政府與投資者和生產者的角色分工不同，風險、責任、回報分別各自承擔。一般來說，屬于經營活動自身產生的，由投資者承擔，屬于政府決策或管制產生的，由政府承擔，屬于不可抗力的，由政府和投資者共同承擔。

5、交通基礎設施逐漸成為發展重點。為了實現新型城鎮化中城鄉統籌的發展要求，需要在城鄉之間構建暢通的交流渠道，首當其沖的就是連接城鄉的交通基礎設施，公共交通、軌道交通大行其道。南京卓遠擔任投融資顧問的南京市河西有軌電車BT項目和南京麒麟科技創業園有軌電車BT項目就是用來實現“最后一公里”的交通基礎設施。國內軌道交通十二五規劃中，數十家城市將陸續建設軌道交通基礎設施。相信這些軌道交通項目會進一步拉近城鄉距離，有效促進城鄉統籌。

從上述分析可知，城市公共基礎設施在新型城鎮化的背景下將會面臨一個更大的發展空間和更有利的發展機會。無論是國有企業還是民營企業，在這場新型城鎮化浪潮中都面臨巨大的發展機遇。

          第二篇 新城鎮化背景下地方政府投融資體系分析

投融資咨詢部部門經理 吳自陽

長期以來，我國地方政府投融資體系面臨政府角色錯位，借、用、管、還相分離，權責不對稱，投融資規劃不系統，資金管理體系不健全，償債壓力巨大，政府信用使用水平低，融資能力薄弱等諸多共性問題，新城鎮化背景下對投融資體系提出了更高的要求。我們認為，地方政府投融資體系需要不斷調整和創新，建立高層次的政府投融資管理組織架構，組建真正規模化的大型平臺公司，政府與平臺公司各司其職，實現借、用、管、還一體化，發展為良性的、有組織的和可持續的投融資體系。

一、地方政府投融資體系概述

地方政府投融資體系基于地方政府為滿足區域建設和發展的投融資需求而建立，主要以具體的基礎設施建設項目為出發點，以政府信用為保證。對內由政府內部的各行政機關根據職權形成投資決策和融資需求，對外通過引入外部資金形成資金的流通。通過投融資體系，達到政府財政資金與外部金融的對接和互動，實現以余補缺。地方政府投融資體系的建設是增強中央政府經濟調控能力、落實國家宏觀調控政策的重要手段，是實現經濟體制改革的重要依托。

二、地方政府投融資體系的發展歷程

我國地方政府投融資體系經歷了比較曲折的過程。傳統計劃經濟體制下，基礎設施建設基本以政府為投資主體，資金來源主要為財政出資，由于建設的體量有限，且囿于法律層面的約束，地方政府必須量入為出，財政支出以當地的財政收入為限，融資需求很小。隨著改革開放的步伐和城市化的加快，各地爭相發展建設，財政資金開始緊張和不足，開辟新的資金渠道是大勢所趨，主要為政府債務融資，以政府提供的信用為基礎，以政策性融資方式（政策引導、銀行配套進行融資）為主，輔之以其他手段進行融資。期間，融資平臺公司應運而生，逐漸成為地方政府投融資的主要載體。盡管如此，投融資體系仍暴露出了許多問題，投融資主體單一、投融資渠道狹窄、投融資方式相對匱乏、政府直接投資比重較高，財政收入受到稅收等限制，難以達到和基礎設施需求相匹配的增長速度。

2004年國務院下發《關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號），提出了合理界定政府投資職能、提高投資決策的科學化、民主化水平、進一步拓寬項目融資渠道，發展多種融資方式、健全投資宏觀調控體系等目標。但是，由于國際經濟形勢以及寬松的政策刺激，地方的發展沖動開閘泄洪式地爆發，以平臺公司為融資工具無序、無節制地大規模舉債，直至2010年國務院開始發文整頓投融資平臺公司。但在慣性思維下，很多地方政府并未因此反思、調整和創新投融資體系，反而千方百計尋思鉆政策的空子，而中央政府也是頭痛醫頭腳痛醫腳，并未給出系統性的解決辦法，還留下讓人百般憂心的地方債規模。

三、當前地方政府投融資體系的主要問題

綜合各地投融資體系的困境，比較共性的問題歸納如下：

(一)政府角色錯位，政企不分

地方政府仍停留在計劃經濟的思維中而不能真正地去認識和接受市場經濟，政府干預過度，不尊重市場作用和市場規律，沒有認識到市場化的發展趨勢，雖然成立了平臺公司卻不尊重平臺的獨立法人地位和融資主體地位，自然不能與高效、市場化的資本市場對接進行融資；或者干脆越過平臺公司，直接介入到經濟活動中。

(二)“借、用、管、還”相分離，權責不對稱

如前所述，投融資體系幾經變動，每次變動中地方政府只是被動地調整去適用新變化，而調整使原本松散的體系更不成系統，資金的借、用、管、還主體相分離，比如以平臺公司作為融資主體融到資金后，資金隨即被地方政府以各種方式挪用到其他地方，平臺公司用不到也管不著，卻還要承擔還債責任，而平臺本身的實際償債能力非常有限，權責明顯不對稱。等平臺公司的融資能力到達極限后則會面臨被邊緣化的危險，地方政府可以再包裝新的平臺公司去融資。

(三)投融資規劃不系統，資金管理體系不健全，償債壓力巨大

投融資規劃缺失的表現為地方政府為了規避法律，成立平臺公司并大量地融資，特別是在“四萬億”投資政策下，大量項目上馬而不考慮必要性，沒有進行系統嚴謹的投融資規劃，沒有考慮當地的承載能力，也沒有健全的資金管理體系支撐。結果政策環境一變，問題隨即暴露，大量的債務需要償還，而后續的融資壓力更大，特別是在近幾年的償債高峰期，只能拆東墻補西墻，新債還舊債。

(四)政府信用使用水平低，融資能力薄弱

政府信用是地方政府投融資體系的基石，以財政資金、政府掌握的各種國有資產、資源為支撐。各個地方的政府信用分布不均，且每個地方的政府信用又比較分散，各種資源實際掌握在不同的管理單位手里。由于部門利益，資源整合難度很大，政府信用的整體使用水平非常低。具體到平臺公司上，地方政府能給予的資源有限，能提高的融資能力和擔保能力也就有限，融資渠道狹窄，除了銀行貸款以及簡單的融資模式外，自身不能形成有效的規模配對規模化、結構化的融資工具。

四、地方政府投融資體系的發展趨勢

新城鎮化的建設要求不會減少，但不是新一輪的“四萬億”，對投資的質量、資金的管理和配套的體系要求都會更高，粗放式的投融資已不能適應。結合上述分析，我們認為地方政府應當認清發展趨勢，在意識到問題的情況下主動地調整和創新投融資體系，這項工作不應再是縫縫補補，而是下定決心系統性地去調整，使整個投融資體系是良性的、有組織的和可持續的。有幾方面的工作內容是應考慮的：

（一）建立高層次的政府投融資管理組織架構

由地方領導親自掛帥，各個部門負責人參與，在組織上起到高位協調和統籌的作用，站在地方的高度上決策投融資規劃、具體的融資安排和償債計劃，宏觀上協調政府部門間的工作，指導下屬的平臺公司的融資工作和運營管理。這一方面，西安、合肥、長春等地都相繼成立了市級的領導管理小組統籌投融資事宜。

（二）組建真正的平臺公司

地方政府和平臺公司都應當著眼于未來，平臺公司要擺脫融資工具，成為真正獨立自主的企業法人。平臺公司既要承擔政府的建設任務，也要培養自身的經營能力，除了基礎設施建設板塊外，更應當培養經營性板塊，以經營性業務反哺基建業務。同時平臺公司應改變以往遍地開花、各自為政的局面，朝規模化、大型化發展，集合分散資源，對接市場需求。

（三）政企分離，各司其職

平臺公司是地方政府投融資體系的一部分，但不能簡單視為政府部門，或被政府替代。在整個投融資體系中，地方政府的職責在于解放理念，為平臺整合資源，利用財政資金提高平臺公司的融資能力，為平臺公司提供良好的市場環境，平臺公司直接與市場對接，多方面地拓寬融資渠道，利用自身能力實現融資、管理資金，作為償債名義主體在政府的支持下償還資金，在投融資體系內實現借、用、管、還一體化。

            第三篇 新城鎮化背景下政府的角色轉換

投融資咨詢部項目經理 毛家寶

新城鎮化將帶來大量的城市基礎設施建設，但現在許多地方政府的城建投融資觀念或意識還較為傳統，在國家房地產宏觀調控和平臺融資政策趨緊以及新城鎮化的背景下，如何轉變觀念和思路來發展城市建設，這需要地方政府角色做出相應改變。

一、城市建設的現狀及問題

城市建設投入資金量大，回收周期長，財政資金難以獨立支持，如果沒有建立起合適的投入產出機制，地方政府的債務會累積升高，而債務比例的增加會導致地方政府平臺融資變得困難，從而走向惡性循環。在城建項目中，政府為了凸顯項目的重要性及履行自己的責任，其會從融資、項目選擇、投資規模、項目建設和管理一條龍參與。但政府的過問和財政撥款,反而嚴重束縛了城市建設的發展，因為在這種投資體制下,政府投資越多,負擔越大;負擔越大,導致再投資的能力越是萎縮。從各地經驗來看，要做好城市建設的工作，在融投資方面應該走市場機制的融投資之路，努力達到“政府主導、市場運作”的目標。而在這個過程中，政府應做出相應的支持和改變。

二、角色轉換的目標

（一）在建設項目的職責上，改投、建、管三位一體為投、建、管三分離，將政府部門的投資、建設、運營職能分開,組建和培養市場運作的投資主體、建設主體和運營管理主體。

（二）對于城建資金，將原來分屬不同職能部門負責的城建資金的借、用、還，按照“誰投資、誰經營、誰收益、誰承擔風險”的原則選擇籌建、使用、償還的市場主體，政府各相關職能部門不再直接對資金的借、用、還負責。比如，原來有的地方政府，市建委會同地方平臺負責工程資金的籌措，市財政局負責城建資金的管理，市財政局、市建委共同組織籌措城建借款的償還，現在可以把資金的籌集、使用和償還都集中于該市的地方平臺。地方政府主要負責前期的投融資總體規劃、審批程序、還債方案的設計，中期債務使用情況的監督，后期債務的償還落實工作。

（三）政府主導、市場運作，完成平臺自身造血功能。在堅持政府主導的背景下，充分發揮市場資源配置的作用，按照市場規則運作，建立起城市建設自身的投入產出機制，形成“融資--收益--投入--再融資--再收益--再投入”的良性循環，完成自身造血功能。

三、政府職能轉變涉及的具體內容

（一）編制投融資總體規劃和完善審批程序

為了促進投資項目的建設，防范和控制投資風險，政府應有計劃地安排投融資活動，應預先編制投融資總體規劃，做好投、建、管分離中投融資的核準或備案工作。根據投融資總體規劃，政府依照相應的規則和程序對平臺的投融資項目范圍進行核準或備案。值得注意的是，平臺對哪些項目進行投資和怎么融資有建議權，政府相關部門對平臺選擇投資的項目和融資模式有核準的權力。同時，政府在下面兩個方面可做出一些改善措施。

1、優化投資管理

遵循“支持重點、注重效益、注意風險”的原則。由于各地的經濟發展不同，各地的城市建設規劃不同，所以多個規劃項目的建設有先后順序，不同發展階段側重點不同。政府在投資審批時，對經濟效益高、回報快的項目，需積極支持，因為其不僅能從銀行得到資金，還能為以后建設的項目形成穩定的現金流擔保。在確定投資項目時，政府作為審批者，應對平臺利用資金的沖動有客觀的認識，建立穩健的投資決策和考核指標,避免所融資金投向風險不可控的項目。

2、優化融資管理

主要表現為兩個方面：科學規劃融資規模；根據項目特點選擇融資模式。政府在對投資項目審批的時候，應結合當地的經濟水平控制規劃項目的總融資規模，讓城市建設節奏與當地經濟相吻合，增加地方政府的財政負擔。根據項目性質的不同，項目可分為三種：經營性、準經營性、公益性。經營性項目，平臺可通過自身從民間融資，然后自主經營，最后追求產生穩定的現金流并對平臺進行反哺；重大準經營性項目，政府通過匹配土地與項目整體打包，以土地經營收益彌補項目投資缺口，實現項目投資的平衡，比如港鐵采取的TOD模式；公益性項目由平臺代政府融資，最終通過財政資金補償或政策支持等方式，實行項目投資的平衡。政府在審批環節，應根據項目的性質選擇不同的融資模式。

（二）統籌資源整合，提高融資能力

現在的背景下，資源整合包括整合平臺和盤活存量資源。

1、整合目前的融資平臺

由于平臺的分散化，一個地方的政府平臺會形成“多頭融資、多頭授信”局面，這凸顯了對地方平臺定位過寬。解決的方法之一就是對多個平臺進行重組，實現城市資源的統籌運作，并將重組后的平臺做實做大。對平臺整合，其實也包括了對各個平臺所擁有的經營性資產和非經營性資產進行整合。

2、盤活存量資源

盤活存量資源，必須突破城建融資只局限于盤活城市土地資源或市政工程資源的狹隘觀念,政府應從高位統籌,整合全市優質資源，包括但不限于城市市政基礎設施、特許經營權、礦產資源的采礦權、事業單位資產。整合的方式包括產權轉讓、使用權出讓、經營權出讓、特許經營權轉讓等多種方式。通過資源的注入,能擴大平臺的資產規模，從而提高平臺的融資能力。這對挖掘社會資金,引入社會資本有重大意義。

以河北為例，在2007年10月，河北政府出臺了《河北省人民政府關于整合運作“四資”加快地方投融資體系建設的意見》，意見從短期和中長期兩個階段指出了資源整合的范圍。短期內，整合的資源范圍為：國資委系統所屬國有資產，交通部門所屬經營性和收費型的公路、港口、鐵路資產，水利部門所管理水利資源和資產，國土資源等部門所管理土地、礦山、海洋資源等，財政部門管理的政策性專項資金要在符合有關規定的條件下進行運作。中長期列入整合范圍的，包括土地、礦山、水利、森林、岸線等自然資源，文化、教育、科研、衛生等原國有事業單位或“事改企”國有資產，以及其他多年來沉淀下來的非經營性國有資產。意見中還指出，現階段重點整合的資源為各地的城市基礎設施資產、市屬國有企業資產、土地資源、城市商業銀行資產等。

（三）支持資金歸集，提高融資能力

政府采用資金歸集，可把各類財政性（包括各項規費）或部分經營性資金歸集到一個資金池，資金池根據項目性質的不同可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式為平臺提供資金或擔保，從而增強平臺的融資能力。如南京、無錫、鄭州等地專門組建了軌道交通發展專項基金，基金來源于財政預算安排的地鐵建設專項資金、土地出讓金用于地鐵建設的部分、地鐵公司繳納的部分稅費等，政府部門負責對基金的籌集、分配、使用進行管理和監督，地鐵公司負責通過軌道基金進行融資，實行項目資金多元化、市場化運作。

（四）完善償債機制

在決策投融資規劃時也應同步考慮債務償還的渠道，根據項目性質安排資金來源，建立不同的償債機制，優化債務結構，嚴格控制債務風險，逐步消化歷史債務。依靠財政性資金建設的公益性項目，應通過財政預算等渠道解決建設資金問題；依靠銀行借貸等債務資金建設的經營性或準經營性項目，政府應要求平臺在融投資方案中提供可執行的償債方案，并提供相應的措施保障債務的償還。同時，為了降低債務風險，應加強平臺管理，控制成本支出。

            第四篇 新城鎮化背景下平臺體系構建與創新

業務一部高級項目經理張雙安

新型城鎮化的浪潮已經悄然來襲，城鎮基礎設施建設投入缺口依然巨大。在提升城鎮化質量，走高效、集約的資源利用方式要求下，地方政府投融資平臺將肩負更為艱巨的城市建設與經營任務。因此加強體系創新，設計合理上、中、下層支撐是目前投融資體系創新的重要突破。

一、新型城鎮化與地方政府投融資平臺體系

新型城鎮化是我國經濟社會發展到一定階段的必然，是一種社會進步的體現，也是社會轉型與升級的必然要求。在新型城鎮化背景下，地方平臺需要更加注重對城市資源的集約經營，深化平臺的市場化地位。

（一）新型城鎮化的內涵

從城市管理與運營的角度上來看，新型城鎮化主要有三個內涵：人的城鎮化、產業結構轉變、產城融一體化。

1.人的城鎮化

城鎮化一個重要特征就是城鎮人口的快速增加。目前我國仍有將近一半的人員生活在農村，因此未來隨著城鎮化加速，人口從農村轉移到城市的趨勢愈加明顯。這將導致城鎮化基礎設施投資繼續增加，以保證城鎮的發展擴展需要。且隨著戶籍和土地制度改革的深入，城鎮人口消費潛能將被釋放，對城鎮中的公共服務提出了更高要求。

2.產業結構轉變

產業結構的轉變是指城鎮化要求用新型的工業化帶動城市發展，因此目前土地、能源、水資源等生產資料的粗放使用將不復存在，取而代之的是更加集約、高效和環保的工業生產方式。在產業發展中，第一產業比重不斷降低，第三產業比重繼續升高，形成“一低、二中、三高”的產業格局。這種產業結構的轉變和升級將會重新塑造我國的產業空間布局，進而影響各個地方的發展規劃。同時，產業結構的轉變也帶了第三產業發展機遇，金融服務、智力創新等行業將迎來一波發展機遇。

3.產城結合

產城結合是指城鎮的擴張或者升級需要與產業發展速度相匹配，以免出現“鬼城”、“空城”等發展泡沫現象。新型城鎮化不是簡單拉大城鎮框架、修建寬闊馬路或者將居民戶口從“農民”變為“市民”，而要與當地的產業發展規模、居民收入水平相對等。

（二）地方政府投融資平臺體系發展現狀

地方政府投融資平臺發展到現在，對我國的城鎮化建設做出了巨大貢獻，同時行業發展也積累了一定的問題。

1.行業發展受到體制限制

地方政府投融資平臺投胎于行政體系，在人才、業務、投資等方面受到了政府相關行政意圖的限制。國家在平臺運作規范性上出臺了許多有針對性的政策，限制了平臺的土地運作、銀行貸款融資、債項發行等事宜。地方在平臺人事任免、組織架構調整、業務開展等方面具有話語權。因此平臺的發展既要順應國家的宏觀調控，還需符合地方施政意圖，可謂是“夾縫中舞蹈”。

2.企業發展依賴政府

平臺的發展離不開地方政府的強力支持。平臺雖然城建類、文化旅游類、資源經營類之分，但是平臺發展所依賴的基本資源大多還是依靠地方政府的劃撥注入。而且隨著地方政府賦予平臺的社會服務功能越來越多，兩者間的關系也越來越密切，平臺的發展壯大更擺脫不了政府的大力支持。

3.企業管理規范化有待提高

平臺不僅在宏觀、中觀層面存在一些問題，在企業管理方面仍然處在初級階段。企業的決策機制、薪酬績效、財務管理制度、部門權責劃分等方面比較混亂，影響了企業的正常運作。這主要是因為許多平臺經營管理人員還不具備較強的企業規范化管理知識，另一方面是因為一些平臺自身規模較小（剔除企業土地資源和固定資產，平臺資產規模并不大），尚未意識到規范化運作需求。

（三）新背景對地方政府投融資平臺體系的新要求

結合上述分析，新型城鎮化對地方政府投融資平臺體系建設提出了更高的要求，更加強調資源的使用效益，也客觀上促進了平臺回歸企業的本真步伐。

1.加強企業城市資源集約經營

新型城鎮化對平臺體系建設提出了兩個要求：第一是要求地方政府城市資源進行整合，特別是土地資源。城鎮化不再被標榜為“圈地運動”。因此為了繼續支撐起城鎮化的建設投資，需要地方政府加強對城市資源的整合和協同。第二是要求地方政府改變目前的資源分散狀態，整合城市平臺。許多地級城市單就保障房建設業務設立了兩到三個平臺，這無疑稀釋了政策資源，也不利于資源的集約化利用。因此需要地方政府重新評估平臺設立的必要性和合并的可能性。

2.加強企業融資創新

平臺的重要職能之一是進行融資。因此在未來的新型城鎮化過程中，平臺的這一功能仍將延續并得到加強。為此，平臺需要積極嘗試其他創新金融產品，加快從簡介融資到直接融資的比例，控制好負債時序和負債規模。

3.加快企業市場化步伐

為了獲得可持續發展的動力，平臺市場化經營已經迫在眉睫。平臺市場化經營需要一系列的轉變和改革包括從人員身份、激勵制度到企業行為等。市場化經營并不弱化平臺所承擔的城市建設任務，而是為了更好提供資金支持，從市場的角度出發尋求長遠發展的動力。

二、新背景下地方政府投融資平臺體系創新思路

為了契合新型城鎮化內涵要求，充分發揮平臺體系職能，地方政府需要在“上層決策、中層管理、基層執行”的科層架構下對平臺體系進行改革。

（一）決策層設計

決策層設計主要關注的是城市投融資體制革新，包括設立城市投融資決策委員會、城市債務領導小組等措施。決策層是城市投融資平臺體系的最高指揮機構，事關城市平臺體系的增減和權力邊界，也間接影響了平臺的發展和規模擴張。

決策層的核心領導人員應當是地方政府的高層領導人員，吸收地方政府各個部門參與如財政、建委、國土、金融辦、發改等部門。決策層設置常務辦公室，負責決策層的會議安排等日常事務。常務辦公室可擇機設在政府部門或投融資平臺，以方便加強聯系。

（二）管理層設計

管理層是主要關注平臺任務與資源分配，從資源和資金上支持平臺的做大做強。管理層有投資控股集團、資金（基金）結算中心等。

作為平臺體系的管理層，其人事安排應當偏重政府平臺的主管部門，吸收其他業務主管部門的參與。

（三）執行層設計

執行層是投融資體系的落實組織，可以按照專業化分工原則設立不同的經營平臺，也可以打造城市資源經營的統一平臺。執行層接受管理層的直接領導，是城市資源與資金運營的主要載體。

通過對上述“上層決策、中層管理、基層執行”架構的設計，可以理順投融資平臺體系下的責、權、利關系，建立流暢的決策轉化程序和發展支撐體系，提高投融資平臺體系的發展能力。

三、某地方投融資體系創新的案例分析

（一）投融資體系改革背景

在03年地方政府基礎設施建設浪潮的催化下，該地方政府城市建設委員會成立了四個地方政府投融資平臺以承擔全市的基礎設施建設任務。但是隨著國家政策對平臺的限制越來嚴格，地方政府城市建設融資舉步維艱.為了理順地方政府投融資平臺管理體制，建立平臺的可持續融資能力，地方政府開啟了投融資體系改革。

（二）改革思路

針對該地的“小馬拉大車”城建融資狀況，投融資體系創新領導小組確立了合法合規、循序漸進、系統科學的變革原則。

合法合規原則是指針對投融資體系創新中的政府部門職權劃分、資源與資金歸集等操作方式進行充分論證，確保政府的內部管理變革原則符合國家相關法律法規要求。

循序漸進是指在充分考慮變革難度前提下，對體系創新內容進行分步實施。循序漸進包括對部門職權的調整、資源歸集來源的擴大和子平臺的整合。通過分步實施、逐漸深入的改革，統一部門利益，建立城市資源的統籌經營體制，推進平臺的可持續發展。

系統科學原則是指投融資體系設計要從全局、長遠規劃的角度出發，建立全覆蓋、有重點的投融資變革體制，并科學測算資金歸集規模與融資缺口，建立可操作的發展機制。

（三）操作步驟

針對上述地方政府面臨的問題和需求重點，體系創新項目組按照以下步驟進行分步實施。

            第五篇 國外的地方政府投融資體系分析

研究發展部經理 閔赟煒

他山之石可以攻玉。當中國的新城鎮化亟待推進，但是配套的政府投融資體系尚未成熟之際，本文通過對發達國家如英國、美國的政府投融資體系的介紹和分析，試圖尋找出一些對我國地方政府投融資體系建設有實際意義的啟示。

一、英美地方政府投融資體系介紹

作為老牌的資本主義國家，英美兩國有著成熟的資本市場和完善的運作規范，那他們又是如何通過建立投融資體系來滿足地方政府的基礎建設資金需求、推動促進地方經濟發展的呢？

（一）美國投融資體制的主要模式和特點

美國實施聯邦、州和縣三級財政管理。對于地方政府發展經濟的融資需求主要是通過各級政府發行市政債券的方式予以解決。其發行主體包括政府、政府授權機構和以債券使用機構名字出現的直接發行體，其中州、縣、市政府占50％，政府授權機構約占47％，債券使用機構約占3％。其投資者主要是銀行、保險公司、基金和個人投資者，其中家庭和各類基金約占75％左右。

美國市政債券主要有三個特點：其一，市政債券的核心是運用地方財政或項目的現金流支持債券發行，其實質是借助州以及地方政府的信用落實還款資金和擔保問題。其二，市政債券通過金融擔保及保險公司的參與達到債信增級。其三，利息收入免稅。由于免稅優惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等級債券低的利率成本進行融資。

（二）英國投融資體制的主要模式和類型

英國作為新公共管理的發祥地，自1992年以來，一直積極推進鼓勵私人財力參與甚至主導公共投資計劃的公共管理理念，其核心是私人融資優先權PFI（Private Finance Initiative）。1997年又圍繞著PFI創新發展出公私合伙制PPP（Private and Public Partnership）操作方式，并提出了構建“合伙制的英國”政府工作目標，目的是通過公私合作提高公共投資的專業管理水平，拓寬公共融資渠道，延伸私人投資領域，確保公共投資項目的按時實施和成功。

2000年英國政府對公私合伙制定義了三種類型：其一，通過各種可能的產權結構把私人的產權引入到國有企業，將控制權轉移。其二，私人融資優先權。公共部門通過簽訂標準的民事合同，向私人公司長期購買高質量的公共服務。其三，更廣泛地向市場出售政府需承擔的公共服務，以及在私人部門專業知識和金融管理占優勢的領域開展合伙制。

二、英美投融資體系的利與弊分析

（一）美國投融資體系的利與弊

地方政府以發行市政債券作為融資主渠道的優勢是顯而易見的。一方面滿足了地方政府的公共產品配置職能，另一方面解決了大規模公共投資在幾代人之間的公平負擔問題。從公共產品的配置角度來看，受益范圍的空間限制特點要求地方政府承擔起相應的融資建設職責。全國性受益的勞務須由中央提供，地方受益的勞務應由地方提供。從公平角度來看，建設一個可使用３０年的公共設施，僅靠當地政府幾年的稅收將全部負擔集中在此階段納稅人身上是不合理的。如果采取舉債并將債務在受益期分攤，則負擔就會分散到受益于此的后幾代人當中，從而解決了公平問題。

但是，完全依賴市政債券融資的做法是不可取的。市政債券由于是以地方政府財政作為償付擔保和后盾，所以在發行上不存在太多障礙，容易被投資者所接受。如果沒有必要的約束，往往會引起地方政府的投資沖動，最終由于亂上項目導致地方財政負擔過重的局面。另外，由于通過市政債券取得的資金成本較低且時間較快，通常會有公共投資浪費的現象發生。地方政府提供的社會公共服務，如果全部由財政單方面負擔，在沒有競爭和壓力的情況下，不利于提高公共服務質量和效率，容易造成資源浪費和效益低下。

（二）英國投融資體系的利與弊

英國國家審計署于1999年提交的研究報告表明，在公共投資項目中，只有30％的非PFI項目按時交付使用，僅有27％的非PFI項目控制在預算之內；而76％的PFI項目按時交付使用或提前交付使用，并且沒有一筆建設花費超支由政府承擔。由此推廣，PFI模式體現出以下優勢：更精確地計算提供預期公共服務所需的各項費用。保證公共服務在合同規定范圍內按時啟動。公共資金的使用更有效率。保障提供令公眾滿意的服務標準。保證各項設施和服務的合同運營使用年限。鼓勵使用新方法和新技術，不斷提高公共服務水平，促進社會進步。

但是PFI模式在一些領域是低效或不可行的：責權利不明確的項目；項目集成度過高的項目；投資年限過長的項目；技術或服務標準更新過快的項目；交易費用與項目本身的投資價值不成比例的項目等。盡管PFI模式解決了部分公共投資的融資問題并降低了管理成本，但也對政府部門提出了挑戰。在PFI項目操作中，政府會面對以下挑戰：需要具備專業的隊伍評估項目設計的優劣、測算項目的費用、制定合理的購買價格和劃分風險責任、組織公平公正的競標和監督等等。

三、給中國投融資體制建設的啟示

（一）中國投融資體制主要特點

改革開放以來，中國地方公共基礎設施有了很大的改善和提高。但相對于經濟、社會發展的總體需求來講，在許多領域遠未滿足需要。從融資角度分析城市基礎設施建設落后的原因，可以歸納出三個特點：一是融資渠道單一化，主要依賴銀行貸款且資金投入不足；二是體制制約嚴重，以“審批制”為代表的模式行政色彩較濃；三是地方政府融資方式不規范。

（二）對中國投融資體制的啟示

首先，應當明確中央政府和地方政府在公共投資中的角色，要分清職責，合理劃分和規范地方政府公共服務投資范圍，以利于減少地方政府亂投資行為的發生或承擔過重的公共開支負擔。

其次，在加強對地方政府投融資行為有效監督和提高投融資決策科學性的基礎上，逐步將現有的“審批制”改為“備案制”。地方政府應當在擬好投融資方案后，提交同級或上一級人民代表大會對方案的必要性和可行性進行充分討論，并根據地方實際情況進行表決，使投融資方案的形成和實施始終在有效的監督之下，通過減少審批環節提高工作效率、降低成本、減少腐敗行為。

再次，構建多渠道、全方位的地方政府公共服務“投融資平臺”。具體措施有：逐步建立地方市政債券發行和交易機制，為中長期基礎設施建設匹配資源；組建政府擔保機構，完善地方信用擔保體系；嘗試推行PFI模式，政府逐步從盈利性投資中抽身；對投資期短、見效快的項目可鼓勵居民參與地方投資建設等。

最后，根據社會進步和經濟發展的需要，及時制訂有關法律、法規，有效防止形成惡意壟斷聯盟，鼓勵社會中間力量發展，維護公眾公平享有社會公共服務的權利，形成合理的、在市場定價基礎上的政府調控機制。