前言

從十二五規(guī)劃，中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議，到黨的十八大，一路走來，“新城鎮(zhèn)化”已儼然成為中國(guó)當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面的“時(shí)代最強(qiáng)音”。從黨刊黨報(bào)到街頭小報(bào)，從主流媒體到個(gè)人博客，從政府機(jī)關(guān)到街頭巷尾，“新城鎮(zhèn)化”正成為當(dāng)前全國(guó)人民最熱衷的話題。

“新城鎮(zhèn)化最終是人的城鎮(zhèn)化”，人的問題終究還是要落實(shí)到最基本的“衣食住行”上。作為人民“衣食住行”的最直接的保證，“新城鎮(zhèn)化”階段的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)背負(fù)著與其他階段所不一樣的歷史使命，自然也催生了其自身與眾不同的特點(diǎn)。

新城鎮(zhèn)化背景下城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新特點(diǎn)繼而給以政府主導(dǎo)，融資渠道相對(duì)單一的現(xiàn)存城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系帶來了巨大的挑戰(zhàn)?；仡欀袊?guó)城市基礎(chǔ)建設(shè)投融資體系的建立過程，我們不難發(fā)現(xiàn)其自身存在的政企不明，權(quán)責(zé)不明，規(guī)劃不系統(tǒng)，體系不健全等先天缺陷。但當(dāng)前中國(guó)發(fā)展至大力推進(jìn)新城鎮(zhèn)化的階段，已經(jīng)到了政府逐漸放手，給平臺(tái)更多自由發(fā)展空間的時(shí)候。

作為一位偉大的母親，最初“生養(yǎng)”平臺(tái)的地方政府，現(xiàn)階段如何正視自己風(fēng)華正茂的子女，如何由幕前逐步向幕后轉(zhuǎn)換自身的角色，如何把握好政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作的尺度？同時(shí)，作為已長(zhǎng)大成人、可獨(dú)當(dāng)一面的子女，面對(duì)新城鎮(zhèn)化的巨大歷史使命，如何增強(qiáng)自身獨(dú)立運(yùn)作能力，建立企業(yè)的盈利模式，在解決自身生存發(fā)展問題的前提下實(shí)現(xiàn)對(duì)母體—地方政府的反哺，最終實(shí)現(xiàn)自己的政治，經(jīng)濟(jì)，社會(huì)價(jià)值。南京卓遠(yuǎn)在本期的視界中對(duì)相關(guān)問題給出了我們的答案。最后，我們通過對(duì)投融資體系建設(shè)較為成熟的英美兩國(guó)的體系介紹和利弊分析給處于轉(zhuǎn)型中的中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系帶來一些新的思考和啟示。

南京卓遠(yuǎn)寄希望通過本期的卓遠(yuǎn)視界助投身中國(guó)新城鎮(zhèn)化事業(yè)的各地地方政府及投融資平臺(tái)認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，理清思路，在新城鎮(zhèn)化建設(shè)的汪洋大海中揚(yáng)帆遠(yuǎn)航。

         第一篇 新城鎮(zhèn)化背景下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新特性

南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司 副總經(jīng)理王樂

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨投資與出口后勁不足等問題，而內(nèi)需不足在短時(shí)間內(nèi)又無法快速提振。投資、消費(fèi)結(jié)構(gòu)已接近“臨界點(diǎn)”的判斷基本形成共識(shí)，尋找新的驅(qū)動(dòng)，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)迫在眉睫。住建部副部長(zhǎng)仇保興近日在第七批城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員培訓(xùn)暨派遣會(huì)上講話指出，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式積累的問題和矛盾日益突出，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型刻不容緩。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

十八大報(bào)告明確提出：堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?？梢娢磥淼某擎?zhèn)化進(jìn)展中不再是鋼筋水泥式的“城市化”，更強(qiáng)調(diào)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、信息化城市、智能化城市。

李克強(qiáng)總理在論述城鎮(zhèn)化時(shí)始終強(qiáng)調(diào)將城鎮(zhèn)化與其他配套改革聯(lián)系起來，協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)揮城鎮(zhèn)化綜合效應(yīng)，釋放內(nèi)需巨大潛力。一位接近國(guó)務(wù)院高層的人士表示，未來新型城鎮(zhèn)化有可能成為推動(dòng)財(cái)政金融、戶籍制度、公共服務(wù)等改革和行政區(qū)劃等調(diào)整的平臺(tái)。

新型城鎮(zhèn)化模式強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加上勞動(dòng)力供給趨緊，過去收入分配（居民和企業(yè)、政府之間，城鎮(zhèn)居民內(nèi)部，城鄉(xiāng)之間）中的不平衡將降低。從需求面來看，在增加城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的同時(shí)，這將有利于擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民消費(fèi)，促進(jìn)消費(fèi)率的上升。從供給面來看，未來的城鎮(zhèn)化對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高的作用將弱于此前。如何在改善分配的同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)效率，將成為新型城鎮(zhèn)化面臨的主要挑戰(zhàn)。

二、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的基本特性

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)就城市而言是“確保其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的能源流、信息流、凈水流、雨水流、污水流、人流、貨流的載體”，這些載體的存在和發(fā)展成為城市聚集所帶來的人口集中、環(huán)境污染、交通混亂等城市頑癥進(jìn)行了疏導(dǎo)和根治，促進(jìn)城市運(yùn)轉(zhuǎn)步入良性循環(huán)。它是城市生產(chǎn)、生活最基本的承載體，是城市物質(zhì)形式最重要的組成部分，也是城市和鄉(xiāng)村之間最顯而易見的區(qū)別。其有以下特征：

1、使用的公用性。即城市公共基礎(chǔ)設(shè)施一般不是為某個(gè)人、某個(gè)單位所專用的，所有在其使用范圍內(nèi)的城市居民和從事生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)及其他活動(dòng)的單位都可使用。

2、服務(wù)的非盈利性。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)都具有社會(huì)化的性質(zhì)，建設(shè)的主要目的是達(dá)到一定的社會(huì)效果，如改善人民的生活條件和環(huán)境，為城市的生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)提供更為方便的條件，保證城市和人民的安全等等。大多數(shù)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用不是以經(jīng)濟(jì)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是以服務(wù)范圍和服務(wù)對(duì)象的多少、服務(wù)水平的高低為標(biāo)準(zhǔn)，有些設(shè)施的使用則是無償?shù)幕蚴窍笳餍缘氖召M(fèi)。

3、價(jià)格的控制性。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用價(jià)格在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到目前的情況下，大多數(shù)仍由政府控制，實(shí)行政府定價(jià)或指導(dǎo)性價(jià)格，常常是寧可政府襯貼，也不允許隨便漲價(jià)。

4、建設(shè)的超前性。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容廣泛，其建設(shè)項(xiàng)目一般都是具有規(guī)模大、投資多、施工周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。而城市的發(fā)展則需要公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同步服務(wù)，所以，在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和規(guī)劃中，一定要注意超前建設(shè)，注意各種能力的同步形成。超前與同步主要是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的需要。

5、建設(shè)資金回收的間接性。由于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施具有非盈利性特點(diǎn)，其建設(shè)投入往往無法直接從公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行收益中收回，除了一些有明顯經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目外，大多數(shù)公共基礎(chǔ)設(shè)施體現(xiàn)的主要是社會(huì)效益，只有通過社會(huì)生產(chǎn)環(huán)境和生活環(huán)境的改善，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，從中增加的政府稅收中得以補(bǔ)償，這也決定了城市公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)通常要由政府進(jìn)行規(guī)劃和投資興建。

6、區(qū)域性。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)賴以生存的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建設(shè)網(wǎng)絡(luò)是可行的，而在人口密度較小的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)顯然是不經(jīng)濟(jì)的(至少在目前的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下是這樣)。因此，根本不可能建設(shè)一個(gè)全國(guó)性的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，只能是以單個(gè)城市為基礎(chǔ)形成區(qū)域性性的網(wǎng)絡(luò)。

三、新型城鎮(zhèn)化下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新特性

新型城鎮(zhèn)化要求公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，客觀上首先需要在區(qū)域發(fā)展和交通領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)機(jī)會(huì)均等化，即公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)的均等化。主要特征包括：

1、服務(wù)的盈利性。隨著公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主題日趨多元化，為確?；A(chǔ)設(shè)施能得到可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)和管理，目前的公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)通常都需要維持一定水平的盈利性。但這樣的盈利性相比于其他行業(yè)的盈利水平總體較低，盈利水平通常維持在保證項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)和投資主體的合理回報(bào)的水平上。

2、跨區(qū)域性。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模均較大，在維持低水平的服務(wù)價(jià)格基礎(chǔ)上，需要盡可能擴(kuò)大服務(wù)范圍，擴(kuò)大潛在用戶規(guī)模，以攤低人均成本，降低運(yùn)營(yíng)成本，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)價(jià)格的低水平。通過基礎(chǔ)設(shè)施投資，使得距離進(jìn)一步縮短，內(nèi)陸中心城市將在部分制造業(yè)領(lǐng)域獲得一定的競(jìng)爭(zhēng)力。

3、投資主體的多元化。隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷拓展及跨區(qū)域發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資市場(chǎng)不斷擴(kuò)容，以往僅依靠政府來完成公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和服務(wù)供給的模式已經(jīng)日益困難，吸引更廣泛的投資主體參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)已勢(shì)在必行。當(dāng)前參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體包括了國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，投資規(guī)模日趨增大。

4、投資的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任、回報(bào)分散。盡管大多數(shù)城市公共基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)有需求穩(wěn)定、現(xiàn)金流量大、政府關(guān)心、社會(huì)關(guān)注等投資優(yōu)勢(shì)，但與其它行業(yè)一樣，同樣存在投資風(fēng)險(xiǎn)，特別是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)投資額大、涉及政治和社會(huì)等多種因素、建設(shè)期和回收期長(zhǎng)，投資風(fēng)險(xiǎn)更具獨(dú)特性。在政府承擔(dān)全部投資時(shí)，所有風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任和回報(bào)都由政府承擔(dān)。在市場(chǎng)化條件下，則是按照政府與投資者和生產(chǎn)者的角色分工不同，風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任、回報(bào)分別各自承擔(dān)。一般來說，屬于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自身產(chǎn)生的，由投資者承擔(dān)，屬于政府決策或管制產(chǎn)生的，由政府承擔(dān)，屬于不可抗力的，由政府和投資者共同承擔(dān)。

5、交通基礎(chǔ)設(shè)施逐漸成為發(fā)展重點(diǎn)。為了實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展要求，需要在城鄉(xiāng)之間構(gòu)建暢通的交流渠道，首當(dāng)其沖的就是連接城鄉(xiāng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施，公共交通、軌道交通大行其道。南京卓遠(yuǎn)擔(dān)任投融資顧問的南京市河西有軌電車BT項(xiàng)目和南京麒麟科技創(chuàng)業(yè)園有軌電車BT項(xiàng)目就是用來實(shí)現(xiàn)“最后一公里”的交通基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)內(nèi)軌道交通十二五規(guī)劃中，數(shù)十家城市將陸續(xù)建設(shè)軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施。相信這些軌道交通項(xiàng)目會(huì)進(jìn)一步拉近城鄉(xiāng)距離，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

從上述分析可知，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施在新型城鎮(zhèn)化的背景下將會(huì)面臨一個(gè)更大的發(fā)展空間和更有利的發(fā)展機(jī)會(huì)。無論是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)，在這場(chǎng)新型城鎮(zhèn)化浪潮中都面臨巨大的發(fā)展機(jī)遇。

          第二篇 新城鎮(zhèn)化背景下地方政府投融資體系分析

投融資咨詢部部門經(jīng)理 吳自陽

長(zhǎng)期以來，我國(guó)地方政府投融資體系面臨政府角色錯(cuò)位，借、用、管、還相分離，權(quán)責(zé)不對(duì)稱，投融資規(guī)劃不系統(tǒng)，資金管理體系不健全，償債壓力巨大，政府信用使用水平低，融資能力薄弱等諸多共性問題，新城鎮(zhèn)化背景下對(duì)投融資體系提出了更高的要求。我們認(rèn)為，地方政府投融資體系需要不斷調(diào)整和創(chuàng)新，建立高層次的政府投融資管理組織架構(gòu)，組建真正規(guī)?；拇笮推脚_(tái)公司，政府與平臺(tái)公司各司其職，實(shí)現(xiàn)借、用、管、還一體化，發(fā)展為良性的、有組織的和可持續(xù)的投融資體系。

一、地方政府投融資體系概述

地方政府投融資體系基于地方政府為滿足區(qū)域建設(shè)和發(fā)展的投融資需求而建立，主要以具體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為出發(fā)點(diǎn)，以政府信用為保證。對(duì)內(nèi)由政府內(nèi)部的各行政機(jī)關(guān)根據(jù)職權(quán)形成投資決策和融資需求，對(duì)外通過引入外部資金形成資金的流通。通過投融資體系，達(dá)到政府財(cái)政資金與外部金融的對(duì)接和互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)以余補(bǔ)缺。地方政府投融資體系的建設(shè)是增強(qiáng)中央政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力、落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控政策的重要手段，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要依托。

二、地方政府投融資體系的發(fā)展歷程

我國(guó)地方政府投融資體系經(jīng)歷了比較曲折的過程。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本以政府為投資主體，資金來源主要為財(cái)政出資，由于建設(shè)的體量有限，且囿于法律層面的約束，地方政府必須量入為出，財(cái)政支出以當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入為限，融資需求很小。隨著改革開放的步伐和城市化的加快，各地爭(zhēng)相發(fā)展建設(shè)，財(cái)政資金開始緊張和不足，開辟新的資金渠道是大勢(shì)所趨，主要為政府債務(wù)融資，以政府提供的信用為基礎(chǔ)，以政策性融資方式（政策引導(dǎo)、銀行配套進(jìn)行融資）為主，輔之以其他手段進(jìn)行融資。期間，融資平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生，逐漸成為地方政府投融資的主要載體。盡管如此，投融資體系仍暴露出了許多問題，投融資主體單一、投融資渠道狹窄、投融資方式相對(duì)匱乏、政府直接投資比重較高，財(cái)政收入受到稅收等限制，難以達(dá)到和基礎(chǔ)設(shè)施需求相匹配的增長(zhǎng)速度。

2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)），提出了合理界定政府投資職能、提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平、進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道，發(fā)展多種融資方式、健全投資宏觀調(diào)控體系等目標(biāo)。但是，由于國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及寬松的政策刺激，地方的發(fā)展沖動(dòng)開閘泄洪式地爆發(fā)，以平臺(tái)公司為融資工具無序、無節(jié)制地大規(guī)模舉債，直至2010年國(guó)務(wù)院開始發(fā)文整頓投融資平臺(tái)公司。但在慣性思維下，很多地方政府并未因此反思、調(diào)整和創(chuàng)新投融資體系，反而千方百計(jì)尋思鉆政策的空子，而中央政府也是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，并未給出系統(tǒng)性的解決辦法，還留下讓人百般憂心的地方債規(guī)模。

三、當(dāng)前地方政府投融資體系的主要問題

綜合各地投融資體系的困境，比較共性的問題歸納如下：

(一)政府角色錯(cuò)位，政企不分

地方政府仍停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維中而不能真正地去認(rèn)識(shí)和接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府干預(yù)過度，不尊重市場(chǎng)作用和市場(chǎng)規(guī)律，沒有認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)化的發(fā)展趨勢(shì)，雖然成立了平臺(tái)公司卻不尊重平臺(tái)的獨(dú)立法人地位和融資主體地位，自然不能與高效、市場(chǎng)化的資本市場(chǎng)對(duì)接進(jìn)行融資；或者干脆越過平臺(tái)公司，直接介入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。

(二)“借、用、管、還”相分離，權(quán)責(zé)不對(duì)稱

如前所述，投融資體系幾經(jīng)變動(dòng)，每次變動(dòng)中地方政府只是被動(dòng)地調(diào)整去適用新變化，而調(diào)整使原本松散的體系更不成系統(tǒng)，資金的借、用、管、還主體相分離，比如以平臺(tái)公司作為融資主體融到資金后，資金隨即被地方政府以各種方式挪用到其他地方，平臺(tái)公司用不到也管不著，卻還要承擔(dān)還債責(zé)任，而平臺(tái)本身的實(shí)際償債能力非常有限，權(quán)責(zé)明顯不對(duì)稱。等平臺(tái)公司的融資能力到達(dá)極限后則會(huì)面臨被邊緣化的危險(xiǎn)，地方政府可以再包裝新的平臺(tái)公司去融資。

(三)投融資規(guī)劃不系統(tǒng)，資金管理體系不健全，償債壓力巨大

投融資規(guī)劃缺失的表現(xiàn)為地方政府為了規(guī)避法律，成立平臺(tái)公司并大量地融資，特別是在“四萬億”投資政策下，大量項(xiàng)目上馬而不考慮必要性，沒有進(jìn)行系統(tǒng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐度谫Y規(guī)劃，沒有考慮當(dāng)?shù)氐某休d能力，也沒有健全的資金管理體系支撐。結(jié)果政策環(huán)境一變，問題隨即暴露，大量的債務(wù)需要償還，而后續(xù)的融資壓力更大，特別是在近幾年的償債高峰期，只能拆東墻補(bǔ)西墻，新債還舊債。

(四)政府信用使用水平低，融資能力薄弱

政府信用是地方政府投融資體系的基石，以財(cái)政資金、政府掌握的各種國(guó)有資產(chǎn)、資源為支撐。各個(gè)地方的政府信用分布不均，且每個(gè)地方的政府信用又比較分散，各種資源實(shí)際掌握在不同的管理單位手里。由于部門利益，資源整合難度很大，政府信用的整體使用水平非常低。具體到平臺(tái)公司上，地方政府能給予的資源有限，能提高的融資能力和擔(dān)保能力也就有限，融資渠道狹窄，除了銀行貸款以及簡(jiǎn)單的融資模式外，自身不能形成有效的規(guī)模配對(duì)規(guī)?；?、結(jié)構(gòu)化的融資工具。

四、地方政府投融資體系的發(fā)展趨勢(shì)

新城鎮(zhèn)化的建設(shè)要求不會(huì)減少，但不是新一輪的“四萬億”，對(duì)投資的質(zhì)量、資金的管理和配套的體系要求都會(huì)更高，粗放式的投融資已不能適應(yīng)。結(jié)合上述分析，我們認(rèn)為地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)清發(fā)展趨勢(shì)，在意識(shí)到問題的情況下主動(dòng)地調(diào)整和創(chuàng)新投融資體系，這項(xiàng)工作不應(yīng)再是縫縫補(bǔ)補(bǔ)，而是下定決心系統(tǒng)性地去調(diào)整，使整個(gè)投融資體系是良性的、有組織的和可持續(xù)的。有幾方面的工作內(nèi)容是應(yīng)考慮的：

（一）建立高層次的政府投融資管理組織架構(gòu)

由地方領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，各個(gè)部門負(fù)責(zé)人參與，在組織上起到高位協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌的作用，站在地方的高度上決策投融資規(guī)劃、具體的融資安排和償債計(jì)劃，宏觀上協(xié)調(diào)政府部門間的工作，指導(dǎo)下屬的平臺(tái)公司的融資工作和運(yùn)營(yíng)管理。這一方面，西安、合肥、長(zhǎng)春等地都相繼成立了市級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)管理小組統(tǒng)籌投融資事宜。

（二）組建真正的平臺(tái)公司

地方政府和平臺(tái)公司都應(yīng)當(dāng)著眼于未來，平臺(tái)公司要擺脫融資工具，成為真正獨(dú)立自主的企業(yè)法人。平臺(tái)公司既要承擔(dān)政府的建設(shè)任務(wù)，也要培養(yǎng)自身的經(jīng)營(yíng)能力，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)板塊外，更應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)經(jīng)營(yíng)性板塊，以經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)反哺基建業(yè)務(wù)。同時(shí)平臺(tái)公司應(yīng)改變以往遍地開花、各自為政的局面，朝規(guī)模化、大型化發(fā)展，集合分散資源，對(duì)接市場(chǎng)需求。

（三）政企分離，各司其職

平臺(tái)公司是地方政府投融資體系的一部分，但不能簡(jiǎn)單視為政府部門，或被政府替代。在整個(gè)投融資體系中，地方政府的職責(zé)在于解放理念，為平臺(tái)整合資源，利用財(cái)政資金提高平臺(tái)公司的融資能力，為平臺(tái)公司提供良好的市場(chǎng)環(huán)境，平臺(tái)公司直接與市場(chǎng)對(duì)接，多方面地拓寬融資渠道，利用自身能力實(shí)現(xiàn)融資、管理資金，作為償債名義主體在政府的支持下償還資金，在投融資體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)借、用、管、還一體化。

            第三篇 新城鎮(zhèn)化背景下政府的角色轉(zhuǎn)換

投融資咨詢部項(xiàng)目經(jīng)理 毛家寶

新城鎮(zhèn)化將帶來大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但現(xiàn)在許多地方政府的城建投融資觀念或意識(shí)還較為傳統(tǒng)，在國(guó)家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控和平臺(tái)融資政策趨緊以及新城鎮(zhèn)化的背景下，如何轉(zhuǎn)變觀念和思路來發(fā)展城市建設(shè)，這需要地方政府角色做出相應(yīng)改變。

一、城市建設(shè)的現(xiàn)狀及問題

城市建設(shè)投入資金量大，回收周期長(zhǎng)，財(cái)政資金難以獨(dú)立支持，如果沒有建立起合適的投入產(chǎn)出機(jī)制，地方政府的債務(wù)會(huì)累積升高，而債務(wù)比例的增加會(huì)導(dǎo)致地方政府平臺(tái)融資變得困難，從而走向惡性循環(huán)。在城建項(xiàng)目中，政府為了凸顯項(xiàng)目的重要性及履行自己的責(zé)任，其會(huì)從融資、項(xiàng)目選擇、投資規(guī)模、項(xiàng)目建設(shè)和管理一條龍參與。但政府的過問和財(cái)政撥款,反而嚴(yán)重束縛了城市建設(shè)的發(fā)展，因?yàn)樵谶@種投資體制下,政府投資越多,負(fù)擔(dān)越大;負(fù)擔(dān)越大,導(dǎo)致再投資的能力越是萎縮。從各地經(jīng)驗(yàn)來看，要做好城市建設(shè)的工作，在融投資方面應(yīng)該走市場(chǎng)機(jī)制的融投資之路，努力達(dá)到“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的目標(biāo)。而在這個(gè)過程中，政府應(yīng)做出相應(yīng)的支持和改變。

二、角色轉(zhuǎn)換的目標(biāo)

（一）在建設(shè)項(xiàng)目的職責(zé)上，改投、建、管三位一體為投、建、管三分離，將政府部門的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)職能分開,組建和培養(yǎng)市場(chǎng)運(yùn)作的投資主體、建設(shè)主體和運(yùn)營(yíng)管理主體。

（二）對(duì)于城建資金，將原來分屬不同職能部門負(fù)責(zé)的城建資金的借、用、還，按照“誰投資、誰經(jīng)營(yíng)、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則選擇籌建、使用、償還的市場(chǎng)主體，政府各相關(guān)職能部門不再直接對(duì)資金的借、用、還負(fù)責(zé)。比如，原來有的地方政府，市建委會(huì)同地方平臺(tái)負(fù)責(zé)工程資金的籌措，市財(cái)政局負(fù)責(zé)城建資金的管理，市財(cái)政局、市建委共同組織籌措城建借款的償還，現(xiàn)在可以把資金的籌集、使用和償還都集中于該市的地方平臺(tái)。地方政府主要負(fù)責(zé)前期的投融資總體規(guī)劃、審批程序、還債方案的設(shè)計(jì)，中期債務(wù)使用情況的監(jiān)督，后期債務(wù)的償還落實(shí)工作。

（三）政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，完成平臺(tái)自身造血功能。在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的背景下，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的作用，按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作，建立起城市建設(shè)自身的投入產(chǎn)出機(jī)制，形成“融資--收益--投入--再融資--再收益--再投入”的良性循環(huán)，完成自身造血功能。

三、政府職能轉(zhuǎn)變涉及的具體內(nèi)容

（一）編制投融資總體規(guī)劃和完善審批程序

為了促進(jìn)投資項(xiàng)目的建設(shè)，防范和控制投資風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)有計(jì)劃地安排投融資活動(dòng)，應(yīng)預(yù)先編制投融資總體規(guī)劃，做好投、建、管分離中投融資的核準(zhǔn)或備案工作。根據(jù)投融資總體規(guī)劃，政府依照相應(yīng)的規(guī)則和程序?qū)ζ脚_(tái)的投融資項(xiàng)目范圍進(jìn)行核準(zhǔn)或備案。值得注意的是，平臺(tái)對(duì)哪些項(xiàng)目進(jìn)行投資和怎么融資有建議權(quán)，政府相關(guān)部門對(duì)平臺(tái)選擇投資的項(xiàng)目和融資模式有核準(zhǔn)的權(quán)力。同時(shí)，政府在下面兩個(gè)方面可做出一些改善措施。

1、優(yōu)化投資管理

遵循“支持重點(diǎn)、注重效益、注意風(fēng)險(xiǎn)”的原則。由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，各地的城市建設(shè)規(guī)劃不同，所以多個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)有先后順序，不同發(fā)展階段側(cè)重點(diǎn)不同。政府在投資審批時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益高、回報(bào)快的項(xiàng)目，需積極支持，因?yàn)槠洳粌H能從銀行得到資金，還能為以后建設(shè)的項(xiàng)目形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流擔(dān)保。在確定投資項(xiàng)目時(shí)，政府作為審批者，應(yīng)對(duì)平臺(tái)利用資金的沖動(dòng)有客觀的認(rèn)識(shí)，建立穩(wěn)健的投資決策和考核指標(biāo),避免所融資金投向風(fēng)險(xiǎn)不可控的項(xiàng)目。

2、優(yōu)化融資管理

主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：科學(xué)規(guī)劃融資規(guī)模；根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇融資模式。政府在對(duì)投資項(xiàng)目審批的時(shí)候，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平控制規(guī)劃項(xiàng)目的總?cè)谫Y規(guī)模，讓城市建設(shè)節(jié)奏與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)相吻合，增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)的不同，項(xiàng)目可分為三種：經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、公益性。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，平臺(tái)可通過自身從民間融資，然后自主經(jīng)營(yíng)，最后追求產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流并對(duì)平臺(tái)進(jìn)行反哺；重大準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府通過匹配土地與項(xiàng)目整體打包，以土地經(jīng)營(yíng)收益彌補(bǔ)項(xiàng)目投資缺口，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資的平衡，比如港鐵采取的TOD模式；公益性項(xiàng)目由平臺(tái)代政府融資，最終通過財(cái)政資金補(bǔ)償或政策支持等方式，實(shí)行項(xiàng)目投資的平衡。政府在審批環(huán)節(jié)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)選擇不同的融資模式。

（二）統(tǒng)籌資源整合，提高融資能力

現(xiàn)在的背景下，資源整合包括整合平臺(tái)和盤活存量資源。

1、整合目前的融資平臺(tái)

由于平臺(tái)的分散化，一個(gè)地方的政府平臺(tái)會(huì)形成“多頭融資、多頭授信”局面，這凸顯了對(duì)地方平臺(tái)定位過寬。解決的方法之一就是對(duì)多個(gè)平臺(tái)進(jìn)行重組，實(shí)現(xiàn)城市資源的統(tǒng)籌運(yùn)作，并將重組后的平臺(tái)做實(shí)做大。對(duì)平臺(tái)整合，其實(shí)也包括了對(duì)各個(gè)平臺(tái)所擁有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行整合。

2、盤活存量資源

盤活存量資源，必須突破城建融資只局限于盤活城市土地資源或市政工程資源的狹隘觀念,政府應(yīng)從高位統(tǒng)籌,整合全市優(yōu)質(zhì)資源，包括但不限于城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)、事業(yè)單位資產(chǎn)。整合的方式包括產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)出讓、經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種方式。通過資源的注入,能擴(kuò)大平臺(tái)的資產(chǎn)規(guī)模，從而提高平臺(tái)的融資能力。這對(duì)挖掘社會(huì)資金,引入社會(huì)資本有重大意義。

以河北為例，在2007年10月，河北政府出臺(tái)了《河北省人民政府關(guān)于整合運(yùn)作“四資”加快地方投融資體系建設(shè)的意見》，意見從短期和中長(zhǎng)期兩個(gè)階段指出了資源整合的范圍。短期內(nèi)，整合的資源范圍為：國(guó)資委系統(tǒng)所屬國(guó)有資產(chǎn)，交通部門所屬經(jīng)營(yíng)性和收費(fèi)型的公路、港口、鐵路資產(chǎn)，水利部門所管理水利資源和資產(chǎn)，國(guó)土資源等部門所管理土地、礦山、海洋資源等，財(cái)政部門管理的政策性專項(xiàng)資金要在符合有關(guān)規(guī)定的條件下進(jìn)行運(yùn)作。中長(zhǎng)期列入整合范圍的，包括土地、礦山、水利、森林、岸線等自然資源，文化、教育、科研、衛(wèi)生等原國(guó)有事業(yè)單位或“事改企”國(guó)有資產(chǎn)，以及其他多年來沉淀下來的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。意見中還指出，現(xiàn)階段重點(diǎn)整合的資源為各地的城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、市屬國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)、土地資源、城市商業(yè)銀行資產(chǎn)等。

（三）支持資金歸集，提高融資能力

政府采用資金歸集，可把各類財(cái)政性（包括各項(xiàng)規(guī)費(fèi)）或部分經(jīng)營(yíng)性資金歸集到一個(gè)資金池，資金池根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)的不同可分別采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式為平臺(tái)提供資金或擔(dān)保，從而增強(qiáng)平臺(tái)的融資能力。如南京、無錫、鄭州等地專門組建了軌道交通發(fā)展專項(xiàng)基金，基金來源于財(cái)政預(yù)算安排的地鐵建設(shè)專項(xiàng)資金、土地出讓金用于地鐵建設(shè)的部分、地鐵公司繳納的部分稅費(fèi)等，政府部門負(fù)責(zé)對(duì)基金的籌集、分配、使用進(jìn)行管理和監(jiān)督，地鐵公司負(fù)責(zé)通過軌道基金進(jìn)行融資，實(shí)行項(xiàng)目資金多元化、市場(chǎng)化運(yùn)作。

（四）完善償債機(jī)制

在決策投融資規(guī)劃時(shí)也應(yīng)同步考慮債務(wù)償還的渠道，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)安排資金來源，建立不同的償債機(jī)制，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐步消化歷史債務(wù)。依靠財(cái)政性資金建設(shè)的公益性項(xiàng)目，應(yīng)通過財(cái)政預(yù)算等渠道解決建設(shè)資金問題；依靠銀行借貸等債務(wù)資金建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府應(yīng)要求平臺(tái)在融投資方案中提供可執(zhí)行的償債方案，并提供相應(yīng)的措施保障債務(wù)的償還。同時(shí)，為了降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加強(qiáng)平臺(tái)管理，控制成本支出。

            第四篇 新城鎮(zhèn)化背景下平臺(tái)體系構(gòu)建與創(chuàng)新

業(yè)務(wù)一部高級(jí)項(xiàng)目經(jīng)理張雙安

新型城鎮(zhèn)化的浪潮已經(jīng)悄然來襲，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入缺口依然巨大。在提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走高效、集約的資源利用方式要求下，地方政府投融資平臺(tái)將肩負(fù)更為艱巨的城市建設(shè)與經(jīng)營(yíng)任務(wù)。因此加強(qiáng)體系創(chuàng)新，設(shè)計(jì)合理上、中、下層支撐是目前投融資體系創(chuàng)新的重要突破。

一、新型城鎮(zhèn)化與地方政府投融資平臺(tái)體系

新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然，是一種社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)，也是社會(huì)轉(zhuǎn)型與升級(jí)的必然要求。在新型城鎮(zhèn)化背景下，地方平臺(tái)需要更加注重對(duì)城市資源的集約經(jīng)營(yíng)，深化平臺(tái)的市場(chǎng)化地位。

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

從城市管理與運(yùn)營(yíng)的角度上來看，新型城鎮(zhèn)化主要有三個(gè)內(nèi)涵：人的城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、產(chǎn)城融一體化。

1.人的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化一個(gè)重要特征就是城鎮(zhèn)人口的快速增加。目前我國(guó)仍有將近一半的人員生活在農(nóng)村，因此未來隨著城鎮(zhèn)化加速，人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的趨勢(shì)愈加明顯。這將導(dǎo)致城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施投資繼續(xù)增加，以保證城鎮(zhèn)的發(fā)展擴(kuò)展需要。且隨著戶籍和土地制度改革的深入，城鎮(zhèn)人口消費(fèi)潛能將被釋放，對(duì)城鎮(zhèn)中的公共服務(wù)提出了更高要求。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變是指城鎮(zhèn)化要求用新型的工業(yè)化帶動(dòng)城市發(fā)展，因此目前土地、能源、水資源等生產(chǎn)資料的粗放使用將不復(fù)存在，取而代之的是更加集約、高效和環(huán)保的工業(yè)生產(chǎn)方式。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，第一產(chǎn)業(yè)比重不斷降低，第三產(chǎn)業(yè)比重繼續(xù)升高，形成“一低、二中、三高”的產(chǎn)業(yè)格局。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和升級(jí)將會(huì)重新塑造我國(guó)的產(chǎn)業(yè)空間布局，進(jìn)而影響各個(gè)地方的發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變也帶了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇，金融服務(wù)、智力創(chuàng)新等行業(yè)將迎來一波發(fā)展機(jī)遇。

3.產(chǎn)城結(jié)合

產(chǎn)城結(jié)合是指城鎮(zhèn)的擴(kuò)張或者升級(jí)需要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度相匹配，以免出現(xiàn)“鬼城”、“空城”等發(fā)展泡沫現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單拉大城鎮(zhèn)框架、修建寬闊馬路或者將居民戶口從“農(nóng)民”變?yōu)椤笆忻瘛保c當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、居民收入水平相對(duì)等。

（二）地方政府投融資平臺(tái)體系發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展到現(xiàn)在，對(duì)我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)行業(yè)發(fā)展也積累了一定的問題。

1.行業(yè)發(fā)展受到體制限制

地方政府投融資平臺(tái)投胎于行政體系，在人才、業(yè)務(wù)、投資等方面受到了政府相關(guān)行政意圖的限制。國(guó)家在平臺(tái)運(yùn)作規(guī)范性上出臺(tái)了許多有針對(duì)性的政策，限制了平臺(tái)的土地運(yùn)作、銀行貸款融資、債項(xiàng)發(fā)行等事宜。地方在平臺(tái)人事任免、組織架構(gòu)調(diào)整、業(yè)務(wù)開展等方面具有話語權(quán)。因此平臺(tái)的發(fā)展既要順應(yīng)國(guó)家的宏觀調(diào)控，還需符合地方施政意圖，可謂是“夾縫中舞蹈”。

2.企業(yè)發(fā)展依賴政府

平臺(tái)的發(fā)展離不開地方政府的強(qiáng)力支持。平臺(tái)雖然城建類、文化旅游類、資源經(jīng)營(yíng)類之分，但是平臺(tái)發(fā)展所依賴的基本資源大多還是依靠地方政府的劃撥注入。而且隨著地方政府賦予平臺(tái)的社會(huì)服務(wù)功能越來越多，兩者間的關(guān)系也越來越密切，平臺(tái)的發(fā)展壯大更擺脫不了政府的大力支持。

3.企業(yè)管理規(guī)范化有待提高

平臺(tái)不僅在宏觀、中觀層面存在一些問題，在企業(yè)管理方面仍然處在初級(jí)階段。企業(yè)的決策機(jī)制、薪酬績(jī)效、財(cái)務(wù)管理制度、部門權(quán)責(zé)劃分等方面比較混亂，影響了企業(yè)的正常運(yùn)作。這主要是因?yàn)樵S多平臺(tái)經(jīng)營(yíng)管理人員還不具備較強(qiáng)的企業(yè)規(guī)范化管理知識(shí)，另一方面是因?yàn)橐恍┢脚_(tái)自身規(guī)模較小（剔除企業(yè)土地資源和固定資產(chǎn)，平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模并不大），尚未意識(shí)到規(guī)范化運(yùn)作需求。

（三）新背景對(duì)地方政府投融資平臺(tái)體系的新要求

結(jié)合上述分析，新型城鎮(zhèn)化對(duì)地方政府投融資平臺(tái)體系建設(shè)提出了更高的要求，更加強(qiáng)調(diào)資源的使用效益，也客觀上促進(jìn)了平臺(tái)回歸企業(yè)的本真步伐。

1.加強(qiáng)企業(yè)城市資源集約經(jīng)營(yíng)

新型城鎮(zhèn)化對(duì)平臺(tái)體系建設(shè)提出了兩個(gè)要求：第一是要求地方政府城市資源進(jìn)行整合，特別是土地資源。城鎮(zhèn)化不再被標(biāo)榜為“圈地運(yùn)動(dòng)”。因此為了繼續(xù)支撐起城鎮(zhèn)化的建設(shè)投資，需要地方政府加強(qiáng)對(duì)城市資源的整合和協(xié)同。第二是要求地方政府改變目前的資源分散狀態(tài)，整合城市平臺(tái)。許多地級(jí)城市單就保障房建設(shè)業(yè)務(wù)設(shè)立了兩到三個(gè)平臺(tái)，這無疑稀釋了政策資源，也不利于資源的集約化利用。因此需要地方政府重新評(píng)估平臺(tái)設(shè)立的必要性和合并的可能性。

2.加強(qiáng)企業(yè)融資創(chuàng)新

平臺(tái)的重要職能之一是進(jìn)行融資。因此在未來的新型城鎮(zhèn)化過程中，平臺(tái)的這一功能仍將延續(xù)并得到加強(qiáng)。為此，平臺(tái)需要積極嘗試其他創(chuàng)新金融產(chǎn)品，加快從簡(jiǎn)介融資到直接融資的比例，控制好負(fù)債時(shí)序和負(fù)債規(guī)模。

3.加快企業(yè)市場(chǎng)化步伐

為了獲得可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，平臺(tái)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)迫在眉睫。平臺(tái)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)需要一系列的轉(zhuǎn)變和改革包括從人員身份、激勵(lì)制度到企業(yè)行為等。市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)并不弱化平臺(tái)所承擔(dān)的城市建設(shè)任務(wù)，而是為了更好提供資金支持，從市場(chǎng)的角度出發(fā)尋求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的動(dòng)力。

二、新背景下地方政府投融資平臺(tái)體系創(chuàng)新思路

為了契合新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵要求，充分發(fā)揮平臺(tái)體系職能，地方政府需要在“上層決策、中層管理、基層執(zhí)行”的科層架構(gòu)下對(duì)平臺(tái)體系進(jìn)行改革。

（一）決策層設(shè)計(jì)

決策層設(shè)計(jì)主要關(guān)注的是城市投融資體制革新，包括設(shè)立城市投融資決策委員會(huì)、城市債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組等措施。決策層是城市投融資平臺(tái)體系的最高指揮機(jī)構(gòu)，事關(guān)城市平臺(tái)體系的增減和權(quán)力邊界，也間接影響了平臺(tái)的發(fā)展和規(guī)模擴(kuò)張。

決策層的核心領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)是地方政府的高層領(lǐng)導(dǎo)人員，吸收地方政府各個(gè)部門參與如財(cái)政、建委、國(guó)土、金融辦、發(fā)改等部門。決策層設(shè)置常務(wù)辦公室，負(fù)責(zé)決策層的會(huì)議安排等日常事務(wù)。常務(wù)辦公室可擇機(jī)設(shè)在政府部門或投融資平臺(tái)，以方便加強(qiáng)聯(lián)系。

（二）管理層設(shè)計(jì)

管理層是主要關(guān)注平臺(tái)任務(wù)與資源分配，從資源和資金上支持平臺(tái)的做大做強(qiáng)。管理層有投資控股集團(tuán)、資金（基金）結(jié)算中心等。

作為平臺(tái)體系的管理層，其人事安排應(yīng)當(dāng)偏重政府平臺(tái)的主管部門，吸收其他業(yè)務(wù)主管部門的參與。

（三）執(zhí)行層設(shè)計(jì)

執(zhí)行層是投融資體系的落實(shí)組織，可以按照專業(yè)化分工原則設(shè)立不同的經(jīng)營(yíng)平臺(tái)，也可以打造城市資源經(jīng)營(yíng)的統(tǒng)一平臺(tái)。執(zhí)行層接受管理層的直接領(lǐng)導(dǎo)，是城市資源與資金運(yùn)營(yíng)的主要載體。

通過對(duì)上述“上層決策、中層管理、基層執(zhí)行”架構(gòu)的設(shè)計(jì)，可以理順投融資平臺(tái)體系下的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，建立流暢的決策轉(zhuǎn)化程序和發(fā)展支撐體系，提高投融資平臺(tái)體系的發(fā)展能力。

三、某地方投融資體系創(chuàng)新的案例分析

（一）投融資體系改革背景

在03年地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)浪潮的催化下，該地方政府城市建設(shè)委員會(huì)成立了四個(gè)地方政府投融資平臺(tái)以承擔(dān)全市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。但是隨著國(guó)家政策對(duì)平臺(tái)的限制越來嚴(yán)格，地方政府城市建設(shè)融資舉步維艱.為了理順地方政府投融資平臺(tái)管理體制，建立平臺(tái)的可持續(xù)融資能力，地方政府開啟了投融資體系改革。

（二）改革思路

針對(duì)該地的“小馬拉大車”城建融資狀況，投融資體系創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)小組確立了合法合規(guī)、循序漸進(jìn)、系統(tǒng)科學(xué)的變革原則。

合法合規(guī)原則是指針對(duì)投融資體系創(chuàng)新中的政府部門職權(quán)劃分、資源與資金歸集等操作方式進(jìn)行充分論證，確保政府的內(nèi)部管理變革原則符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)要求。

循序漸進(jìn)是指在充分考慮變革難度前提下，對(duì)體系創(chuàng)新內(nèi)容進(jìn)行分步實(shí)施。循序漸進(jìn)包括對(duì)部門職權(quán)的調(diào)整、資源歸集來源的擴(kuò)大和子平臺(tái)的整合。通過分步實(shí)施、逐漸深入的改革，統(tǒng)一部門利益，建立城市資源的統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)體制，推進(jìn)平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展。

系統(tǒng)科學(xué)原則是指投融資體系設(shè)計(jì)要從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的角度出發(fā)，建立全覆蓋、有重點(diǎn)的投融資變革體制，并科學(xué)測(cè)算資金歸集規(guī)模與融資缺口，建立可操作的發(fā)展機(jī)制。

（三）操作步驟

針對(duì)上述地方政府面臨的問題和需求重點(diǎn)，體系創(chuàng)新項(xiàng)目組按照以下步驟進(jìn)行分步實(shí)施。

            第五篇 國(guó)外的地方政府投融資體系分析

研究發(fā)展部經(jīng)理 閔赟煒

他山之石可以攻玉。當(dāng)中國(guó)的新城鎮(zhèn)化亟待推進(jìn)，但是配套的政府投融資體系尚未成熟之際，本文通過對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、美國(guó)的政府投融資體系的介紹和分析，試圖尋找出一些對(duì)我國(guó)地方政府投融資體系建設(shè)有實(shí)際意義的啟示。

一、英美地方政府投融資體系介紹

作為老牌的資本主義國(guó)家，英美兩國(guó)有著成熟的資本市場(chǎng)和完善的運(yùn)作規(guī)范，那他們又是如何通過建立投融資體系來滿足地方政府的基礎(chǔ)建設(shè)資金需求、推動(dòng)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的呢？

（一）美國(guó)投融資體制的主要模式和特點(diǎn)

美國(guó)實(shí)施聯(lián)邦、州和縣三級(jí)財(cái)政管理。對(duì)于地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的融資需求主要是通過各級(jí)政府發(fā)行市政債券的方式予以解決。其發(fā)行主體包括政府、政府授權(quán)機(jī)構(gòu)和以債券使用機(jī)構(gòu)名字出現(xiàn)的直接發(fā)行體，其中州、縣、市政府占50％，政府授權(quán)機(jī)構(gòu)約占47％，債券使用機(jī)構(gòu)約占3％。其投資者主要是銀行、保險(xiǎn)公司、基金和個(gè)人投資者，其中家庭和各類基金約占75％左右。

美國(guó)市政債券主要有三個(gè)特點(diǎn)：其一，市政債券的核心是運(yùn)用地方財(cái)政或項(xiàng)目的現(xiàn)金流支持債券發(fā)行，其實(shí)質(zhì)是借助州以及地方政府的信用落實(shí)還款資金和擔(dān)保問題。其二，市政債券通過金融擔(dān)保及保險(xiǎn)公司的參與達(dá)到債信增級(jí)。其三，利息收入免稅。由于免稅優(yōu)惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等級(jí)債券低的利率成本進(jìn)行融資。

（二）英國(guó)投融資體制的主要模式和類型

英國(guó)作為新公共管理的發(fā)祥地，自1992年以來，一直積極推進(jìn)鼓勵(lì)私人財(cái)力參與甚至主導(dǎo)公共投資計(jì)劃的公共管理理念，其核心是私人融資優(yōu)先權(quán)PFI（Private Finance Initiative）。1997年又圍繞著PFI創(chuàng)新發(fā)展出公私合伙制PPP（Private and Public Partnership）操作方式，并提出了構(gòu)建“合伙制的英國(guó)”政府工作目標(biāo)，目的是通過公私合作提高公共投資的專業(yè)管理水平，拓寬公共融資渠道，延伸私人投資領(lǐng)域，確保公共投資項(xiàng)目的按時(shí)實(shí)施和成功。

2000年英國(guó)政府對(duì)公私合伙制定義了三種類型：其一，通過各種可能的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)把私人的產(chǎn)權(quán)引入到國(guó)有企業(yè)，將控制權(quán)轉(zhuǎn)移。其二，私人融資優(yōu)先權(quán)。公共部門通過簽訂標(biāo)準(zhǔn)的民事合同，向私人公司長(zhǎng)期購(gòu)買高質(zhì)量的公共服務(wù)。其三，更廣泛地向市場(chǎng)出售政府需承擔(dān)的公共服務(wù)，以及在私人部門專業(yè)知識(shí)和金融管理占優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域開展合伙制。

二、英美投融資體系的利與弊分析

（一）美國(guó)投融資體系的利與弊

地方政府以發(fā)行市政債券作為融資主渠道的優(yōu)勢(shì)是顯而易見的。一方面滿足了地方政府的公共產(chǎn)品配置職能，另一方面解決了大規(guī)模公共投資在幾代人之間的公平負(fù)擔(dān)問題。從公共產(chǎn)品的配置角度來看，受益范圍的空間限制特點(diǎn)要求地方政府承擔(dān)起相應(yīng)的融資建設(shè)職責(zé)。全國(guó)性受益的勞務(wù)須由中央提供，地方受益的勞務(wù)應(yīng)由地方提供。從公平角度來看，建設(shè)一個(gè)可使用３０年的公共設(shè)施，僅靠當(dāng)?shù)卣畮啄甑亩愂諏⑷控?fù)擔(dān)集中在此階段納稅人身上是不合理的。如果采取舉債并將債務(wù)在受益期分?jǐn)偅瑒t負(fù)擔(dān)就會(huì)分散到受益于此的后幾代人當(dāng)中，從而解決了公平問題。

但是，完全依賴市政債券融資的做法是不可取的。市政債券由于是以地方政府財(cái)政作為償付擔(dān)保和后盾，所以在發(fā)行上不存在太多障礙，容易被投資者所接受。如果沒有必要的約束，往往會(huì)引起地方政府的投資沖動(dòng)，最終由于亂上項(xiàng)目導(dǎo)致地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的局面。另外，由于通過市政債券取得的資金成本較低且時(shí)間較快，通常會(huì)有公共投資浪費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生。地方政府提供的社會(huì)公共服務(wù)，如果全部由財(cái)政單方面負(fù)擔(dān)，在沒有競(jìng)爭(zhēng)和壓力的情況下，不利于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，容易造成資源浪費(fèi)和效益低下。

（二）英國(guó)投融資體系的利與弊

英國(guó)國(guó)家審計(jì)署于1999年提交的研究報(bào)告表明，在公共投資項(xiàng)目中，只有30％的非PFI項(xiàng)目按時(shí)交付使用，僅有27％的非PFI項(xiàng)目控制在預(yù)算之內(nèi)；而76％的PFI項(xiàng)目按時(shí)交付使用或提前交付使用，并且沒有一筆建設(shè)花費(fèi)超支由政府承擔(dān)。由此推廣，PFI模式體現(xiàn)出以下優(yōu)勢(shì)：更精確地計(jì)算提供預(yù)期公共服務(wù)所需的各項(xiàng)費(fèi)用。保證公共服務(wù)在合同規(guī)定范圍內(nèi)按時(shí)啟動(dòng)。公共資金的使用更有效率。保障提供令公眾滿意的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。保證各項(xiàng)設(shè)施和服務(wù)的合同運(yùn)營(yíng)使用年限。鼓勵(lì)使用新方法和新技術(shù)，不斷提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。

但是PFI模式在一些領(lǐng)域是低效或不可行的：責(zé)權(quán)利不明確的項(xiàng)目；項(xiàng)目集成度過高的項(xiàng)目；投資年限過長(zhǎng)的項(xiàng)目；技術(shù)或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)更新過快的項(xiàng)目；交易費(fèi)用與項(xiàng)目本身的投資價(jià)值不成比例的項(xiàng)目等。盡管PFI模式解決了部分公共投資的融資問題并降低了管理成本，但也對(duì)政府部門提出了挑戰(zhàn)。在PFI項(xiàng)目操作中，政府會(huì)面對(duì)以下挑戰(zhàn)：需要具備專業(yè)的隊(duì)伍評(píng)估項(xiàng)目設(shè)計(jì)的優(yōu)劣、測(cè)算項(xiàng)目的費(fèi)用、制定合理的購(gòu)買價(jià)格和劃分風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、組織公平公正的競(jìng)標(biāo)和監(jiān)督等等。

三、給中國(guó)投融資體制建設(shè)的啟示

（一）中國(guó)投融資體制主要特點(diǎn)

改革開放以來，中國(guó)地方公共基礎(chǔ)設(shè)施有了很大的改善和提高。但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體需求來講，在許多領(lǐng)域遠(yuǎn)未滿足需要。從融資角度分析城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的原因，可以歸納出三個(gè)特點(diǎn)：一是融資渠道單一化，主要依賴銀行貸款且資金投入不足；二是體制制約嚴(yán)重，以“審批制”為代表的模式行政色彩較濃；三是地方政府融資方式不規(guī)范。

（二）對(duì)中國(guó)投融資體制的啟示

首先，應(yīng)當(dāng)明確中央政府和地方政府在公共投資中的角色，要分清職責(zé)，合理劃分和規(guī)范地方政府公共服務(wù)投資范圍，以利于減少地方政府亂投資行為的發(fā)生或承擔(dān)過重的公共開支負(fù)擔(dān)。

其次，在加強(qiáng)對(duì)地方政府投融資行為有效監(jiān)督和提高投融資決策科學(xué)性的基礎(chǔ)上，逐步將現(xiàn)有的“審批制”改為“備案制”。地方政府應(yīng)當(dāng)在擬好投融資方案后，提交同級(jí)或上一級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)方案的必要性和可行性進(jìn)行充分討論，并根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行表決，使投融資方案的形成和實(shí)施始終在有效的監(jiān)督之下，通過減少審批環(huán)節(jié)提高工作效率、降低成本、減少腐敗行為。

再次，構(gòu)建多渠道、全方位的地方政府公共服務(wù)“投融資平臺(tái)”。具體措施有：逐步建立地方市政債券發(fā)行和交易機(jī)制，為中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)匹配資源；組建政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)，完善地方信用擔(dān)保體系；嘗試推行PFI模式，政府逐步從盈利性投資中抽身；對(duì)投資期短、見效快的項(xiàng)目可鼓勵(lì)居民參與地方投資建設(shè)等。

最后，根據(jù)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，及時(shí)制訂有關(guān)法律、法規(guī)，有效防止形成惡意壟斷聯(lián)盟，鼓勵(lì)社會(huì)中間力量發(fā)展，維護(hù)公眾公平享有社會(huì)公共服務(wù)的權(quán)利，形成合理的、在市場(chǎng)定價(jià)基礎(chǔ)上的政府調(diào)控機(jī)制。